La suppression de la taxe d’habitation (TH) d’ici 2020 est une mesure qui a de quoi satisfaire 80 % des foyers français. La promesse d’étendre cet avantage aux 20 % de foyers restants va dans le même sens.
La suppression inquiète en revanche les élus des communes (et des intercommunalités).

En 2016 la TH a rapporté aux communes et à leurs groupements près de 22 milliards d’euros soit 34 % de leurs rentrées fiscales (chiffres 2016).

La grande majorité des maires étaient hostiles à la suppression programmée de la TH. S’ils reconnaissaient qu’il y avait un problème d’inégalité, ils l’attribuaient aux valeurs locatives qui n’avaient pas changé depuis 1970. Les gouvernements successifs n’ont jamais eu le courage de mettre en oeuvre la révision de ces bases.
Les élus ont tenté de faire revenir Emmanuel Macron sur sa promesse électorale mais sans succès. Le Conseil constitutionnel a été saisi mais les griefs des requérants ont été écartés (1).

Emmanuel Macron a promis que la suppression de recettes pour les collectivités locales serait compensée à l’euro près.

Alors de quoi se plaignent les élus locaux ?

1. Les élus redoutent tout simplement que l’État ne compense pas parfaitement la disparition de recettes générées par la taxe d’habitation.
« Personne ne croit à la compensation. La sincérité est certainement là, mais la capacité à le faire, je n’y crois pas », a affirmé François Baroin, maire de Troyes, président de l’Association des maires de France, ancien ministre du budget. Dans ce dernier poste il a bien pu juger ce que valent les promesses de l’Etat notamment dans un contexte de difficultés financières récurrentes. « Ce type d’engagement ne tient jamais dans le temps. La première année, le montant couvre totalement les pertes de recettes puis, progressivement celui-ci s’effiloche. »
Philippe Laurent, le maire de Sceaux, a cité l’exemple des « propriétaires de logements sociaux (qui) sont exonérés de taxe foncière. Il y a vingt-cinq, trente ans, l’Etat nous disait aussi « on va vous compenser. De 90% de compensation à l’époque, on est passés à 6% aujourd’hui… On n’a pas confiance. »

La liste des promesses est bien longue. Ainsi la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, en 2003, a donné lieu à compensation mais celle-ci a commencé à baisser à partir de 2006. Depuis, elle est inférieure d’au moins 40% au montant initialement promis. Il en est de même pour la suppression totale de la taxe professionnelle, compensée à l’euro près depuis 2010, mais écrêtée pour la première fois de 6% en 2018.

Dans le cas d’espèce, le Président de la République s’est engagé à compenser à l’euro près les pertes de recettes de la première phase (période 2018-2020), compensation qui sera financée sur le budget de l’Etat. Au delà, des solutions sont recherchées dans le cadre de la refonte de la fiscalité locale mais rien n’est tranché.

2. L’impôt a pour objet de financer les services publics locaux et dont bénéficient les habitants.
Comme le dit là aussi Philippe Laurent (2) « il est légitime que chaque habitant contribue, en fonction de ses moyens, aux charges communes. Il est tout aussi essentiel de préserver le lien citoyen entre le contribuable et l’usager. Dire aux gens de ne plus payer d’impôt du tout, c’est aussi nier leur qualité de citoyen responsable ! C’est le fondement même de la démocratie qui est en jeu. »

Il est vrai que ce qui était à l’origine un impôt local (base d’impôt localisée, taux fixé librement par la collectivité) s’apparente maintenant par certains aspects à un impôt national. En effet, suite à un ensemble de mesures votées depuis une trentaine d’années, le redevable de la TH peut soit en être exonéré ou dégrevé totalement en raison notamment de la faiblesse de son revenu, soit voir sa cotisation plafonnée en fonction du niveau de son revenu et du nombre de parts de son quotient familial. Son assiette, en cas de plafonnement, n’a plus aucun lien avec le logement mais est constituée par le revenu du contribuable. Son taux (ou son non-paiement) est déconnecté de tout choix fiscal local et dépend uniquement de décisions législatives à portée nationale (3).

Indiscutablement, la suppression intégrale de la TH va couper pour la majorité des citoyens/contribuables le lien avec les communes dispensateurs de services publics. La taxe foncière qui restera l’impôt local ne sera pas visible, sauf pour les propriétaires/résidents. Pour les locataires du privé, leur loyer intègrera la TF sans que cela soit individualisé, pour les locataires du secteur social leurs loyers sont réglementés (et comme les bailleurs sociaux sont exonérés à long terme du paiement de TF, celle-ci n’est pas intégrée dans les calculs du « loyer dit d’équilibre »).

3. La libre administration des collectivités locales en question.
L’Association des maires de France (AMF) soutient qu’en privant de manière autoritaire les communes et leurs intercommunalités des montants de la TH on remet en cause leur libre administration garantie par la Constitution (4).

Des députés et des sénateurs ont porté l’affaire devant le Conseil constitutionnel sur la base de la loi de finances pour 2018. Les Sages dans une décision du 28 décembre 2017 ont jugé que réforme en cours ne met pas l’autonomie financière en danger (1). Le Conseil motive sa décision notamment sur deux points :

A. Les textes fixent un seuil obligatoire de ressources propres des collectivités qui comprennent les impôts à assiette localisée et à fixation de taux locale, les fractions d’impôts nationaux partagés par la loi ainsi que les recettes d’activité ou domaniales (5). Ce ratio d’autonomie qui est de 60,8 % pour le bloc communal a été respecté.
Et si tel n’était pas le cas, le gouvernement disposerait de deux ans pour rectifier le tir et « arrêter les mesures appropriées pour rétablir la degré d’autonomie financière des communes au niveau imposé par le législateur. »

B. « Le dégrèvement contesté est entièrement pris en charge par l’État sur la base des taux globaux de taxe d’habitation appliqués en 2017. En outre, il n’affecte pas l’assiette de cette taxe et ne remet pas en cause son caractère local. Enfin, les communes demeurent libres de fixer un taux de taxe d’habitation différent, auquel les bénéficiaires du dégrèvement contesté seront d’ailleurs assujettis, pour la part supérieure au taux appliqué en 2017. Ainsi, et en dépit de l’ampleur du dégrèvement, la taxe d’habitation continue de constituer une ressource propre des communes au sens de l’article 72-2 de la Constitution. »

Polémiques

Dans le conflit qui oppose le Président de la République et sa majorité aux élus locaux, un nouvel épisode vient de s’ajouter à une liste maintenant longue de désaccords.
Ainsi, de nombreux contribuables en recevant leur avertissement de TH 2018 ont été déçus ne pas voir leur impôt baisser autant que cela avait été promis (30 %). La raison ? Des maires ont délibérément augmenté les taux d’imposition. 6.027 communes sont dans ce cas (6), dont 55 villes de plus de 10.000 habitants, ce qui a déclenché de nombreuses protestations de contribuables notamment sur les réseaux sociaux.
Dans le collimateur, le maire de Sceaux, Philippe Laurent, que nous avons déjà identifié comme étant le fer de lance de la contestation. Il a augmenté de 6,7 % le taux pour les contribuables de sa commune en faisant passer le taux de la TH de 20,63 % à 22,03 %.
Les raisons qu’il avance sont les suivantes (7) : « Nous n’avions pas d’autre choix pour maintenir le niveau de service et les investissements ! C’était une décision désagréable à prendre, mais indispensable. Et encore… Cette hausse de taux, qui rapportera 1,5 million d’euros supplémentaire à la commune, ne couvre que pour moitié la baisse des dotations de l’État que nous subissons. C’est d’ailleurs l’origine du problème pour toutes les villes, comme Sceaux, qui n’avaient pas d’autres solutions que d’augmenter leur taux de taxe d’habitation. » Et d’ajouter « Nous n’avons pas augmenté nos taux pour faire un pied de nez au gouvernement, mais si ça se traduit comme ça, et bien tant pis. »

La réplique de Gérald Darmanin, ministre des comptes publics ne s’est pas faite attendre (8). « L’augmentation de la fiscalité de la part de la ville de Sceaux est dix fois supérieure à la baisse de dotation. » Il a comparé « le million de recettes supplémentaires attendu dans cette ville » aux « 100.000 euros » de dotations perdues. Il a conclu – cette fois d’une manière plus que légère – qu’une baisse de dotation est logique dans une ville où le nombre d’habitants est en baisse.

On retiendra aussi que les services de Bercy ont anticipé le coup des maires. Ils ont fait ajouter en haut des avis d’imposition de la TH la perte liée à la décision du maire. Il est bien précisé que « l’une au moins de vos collectivités locales ayant augmenté son taux ou supprimé des avantages vous concernant, votre gain est réduit de XX euros ».

Que peut retenir l’observateur indépendant.

Philippe Laurent comme ses collègues a augmenté les taux d’une manière délibérée, ils connaissaient la règle du jeu, l’Etat compenserait l’exonération sur la base des taux 2017.
La baisse voulue par l’exécutif a constitué une opportunité qu’on ne voulait pas laisser passer d’autant plus qu’en 2019, on sera en année préélectorale, une hausse serait alors du plus mauvais effet.
Là où les arguments du maire de Sceaux sont solides, c’est que sa ville – comme bien d’autres – a été soumise à une véritable purge avec une baisse drastique des dotations de l’Etat et au poids sans cesse croissant des péréquations qui lui enlèvent une partie substantielle des recettes.
Nous examinerons dans le dernier article de la série, en prenant comme exemple Louveciennes, les termes de l’équation financière pour les communes.

FK

(1) Décision du Conseil constitutionnel n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017 – Loi de finances pour 2018.
(2) « Nous, maires, sommes opposés à la suppression de la taxe d’habitation » par Philippe Laurent, maire (UDI) de Sceaux et secrétaire général de l’Association des maires de France (AMF) – Le Monde – 31 mai 2017
(3) Analyse figurant dans le rapport d’Yves Fréville au nom de la commission des finances du Sénat sur les dégrèvements d’impôts locaux – Novembre 2003
(4) L’article 72-2 de la Constitution précise que «les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ».
(5) La loi organique n°2004-758 du 29 juillet 2004 explicite la notion de « ressources propres » des collectivités territoriales. (article 3 codifié à l’article LO 1114-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Il en résulte que les recettes fiscales qui composent les ressources propres des collectivités territoriales sont au moins de trois natures : 
- des impôts locaux sur lesquels les collectivités territoriales détiennent un pouvoir de taux et/ou d’assiette encadré par la loi (TH, TFPB, TFNB) ; 
- des impôts dont la loi a fixé, par catégorie de collectivités, le taux ou une part locale d’assiette (exemple la quote-part de TVA pour les Régions) ; 
- des redevances pour services rendus et des recettes d’activité ou domaniales.
(6) Chiffres cités par Le Figaro le 12 octobre 2018
(7) Interview donné à Challenge – 12 octobre 2018 par Philippe Laurent qui a d’ailleurs multiplié les déclarations à la presse et aux chaîne TV.
(8) Sur RTL vendredi 12 octobre 2018.